A Mikenge, sur les hauts-plateaux du Sud-Kivu le 1er juin 2020. Photo Monusco / Alain Likota.

Un accord a été signé le 31 mars 2021 à Kinshasa, entre les représentants des différentes communautés présentes sur les hauts et moyens plateaux du Sud-Kivu. Modestes, les organisateurs du dialogue reconnaissent qu’il ne suffira pas à lui seul à ramener la paix. Mais est-on sur la bonne voie ?

Par Pierre Boisselet, coordonateur du Baromètre sécuritaire du Kivu.

Le 31 mars se concluait, à Kinshasa, le « dialogue intercommunautaire pour la paix, la sécurité et le développement dans les hauts et moyens plateaux de Fizi, Mwenga et Uvira ». Pendant trois jours, celui-ci a réuni des « représentants » des communautés Babuyu, Banyindu, Barundi, Bavira, Babembe, Bafuliru et Banyamulenge à l’hôtel Béatrice, dans la capitale congolaise. Cette conférence concluait un processus mené par l’ONG internationale Interpeace, avec le soutien du Bureau des affaires étrangères, du Commonwealth et du développement (FCDO) britannique, pour faire baisser la tension sur les hauts plateaux du Sud-Kivu.

Zone instable

Cette zone instable depuis des décennies a connu un regain de violence depuis 2016, et surtout depuis 2018. Elle est le principal foyer de la communauté Banyamulenge, qui vit traditionnellement de l’élevage (la transhumance du bétail est régulièrement source de conflit) et parle une langue proche de celles parlées au Rwanda et au Burundi. Historiquement marginalisée et discriminée, cette communauté a vu certains de ses membres rejoindre le Front patriotique rwandais (FPR) de Paul Kagame, puis des groupes armés soutenus par le Rwanda, tels que l’Alliance des forces démocratiques pour la libération du Congo (AFDL) et le Rassemblement congolais pour la démocratie (RCD), dans les années 1990 et 2000, qui ont commis des exactions contre des civils du Sud-Kivu, parfois dans le cadre de conflits locaux.

Cela a contribué à renforcer la défiance et les discriminations à son égard et favorisé la création de groupes armés issus d’autres communautés, notamment de type Mai-Mai. A partir de 2018, la situation s’est à nouveau considérablement dégradée à la suite d’exactions commises par le groupe armé issu de la communauté banyamulenge « Gumino » (« restons-ici ») contre des civils, dont des chefs traditionnels d’autres communautés (comme le chef Munyindu Kawaza Nyakwana, assassiné), la présence de rebelles rwandais du Rwanda national congress (RNC) de Kayumba Nyamwasa dans la zone, et le décret confirmant la création de la commune rurale de Minembwe avec un bourgmestre munyamulenge à sa tête, qui devait ainsi échapper à l’autorité du groupement de Basimunyaka-Sud.

Nombreuses exactions

Une importante coalition de groupes armés, composée notamment des Mai-Mai Yakutumba, Ebu-Ela Mtetezi ou encore Biloze Bishambuke (issus de communautés dites « autochtones ») et des rebelles burundais de la Résistance pour un Etat de droit (RED-Tabara), que les autorités burundaises accusent d’être soutenus par le Rwanda, s’est formée pour combattre les Gumino. Ceux-ci ont commis de nombreuses exactions contre les villages banyamulenge, brûlant ces derniers, pillant leur bétail, et les forçant, de fait, à vivre dans quelques enclaves comme celle de Minembwe. De leur côté, les milices « d’autodéfense » Twigwaneho sont devenues le principal mouvement armé issu de la communauté banyamulenge, lequel a également commis des exactions toutes aussi nombreuses contre des civils d’autres communautés, provoquant également des déplacements. En août dernier, le Bureau de coordination humanitaire de l’ONU estimait à 110 000 le nombre de déplacés (toutes communautés confondues) dans la zone.

A partir de janvier 2020, Interpeace, une ONG internationale travaillant dans la résolution des conflits, a tenté d’apporter des solutions à ce problème, au moyen d’un processus communautaire. La réunion du 29 au 31 mars n’est, en effet, que l’aboutissement d’une séquence entamé au début de l’année dernière, incluant un accord de cessez-le-feu en mars 2020 (qui n’aura eu que peu d’effets durables sur le terrain) et des dialogues « intracommunautaires » .

D’après les conclusions de la réunion de Kinshasa, les représentants des différentes communautés ont constaté des convergences et des divergences persistantes, émis des recommandations et pris des engagements tels que celui de se « désolidariser des groupes armés étrangers », de « déposer les armes […] au terme d’un processus de cessez-le-feu » ou encore « de sensibiliser leurs populations respectives à éviter la détention d’armes et à oeuvrer à la paix et à la sécurité ».

Lire les conclusions du dialogue (PDF)

Des points assez généraux et peu précis, donc, qui ne désignent pas clairement les acteurs, les moyens ou le calendrier par lequel ils doivent être mis en œuvre. Les participants espèrent néanmoins que le gouvernement s’appuiera sur ce texte pour établir une « feuille de route » visant à ramener la paix. Pour avoir une chance, celle-ci devrait aller bien au-delà des recommandations, en incluant notamment une réforme de l’administration locale, des services de sécurité et un processus de Désarmement, démobilisation et réintégration (DDR) fonctionnel.

Les résultats de l’accord de Kinshasa n’ont, en tout cas, pas été immédiatement visibles. Les représentants de la communauté Bavira ont même immédiatement rejeté les conclusions du processus, estimant qu’ils avaient été marginalisés. Plusieurs incidents sécuritaires ont par ailleurs eu lieu sur la zone des hauts plateaux depuis, comme à Rubarati le 31 mars (affrontements entre Twigwaneho et groupes Mai-Mai), le 1er avril à Kitanda (une femme munyamulenge tuée) ou encore le 4 avril (nouvel affrontement entre Twigwaneho et Biloze Bishambuke).

Faiblesse des interventions pour la paix

A lui seul, ce dialogue ne ramènera donc pas la paix. Ce n’était d’ailleurs pas l’ambition des organisateurs. Mais est-ce un pas dans la bonne direction ? Les exemples passés sont peu encourageants. Entre 2006 et 2020, au moins 15 processus d’accords locaux ont été organisés dans l’Est du Congo, selon une étude de Claude Iguma Wakenge et Koen Vlassenroot parue en juillet 2020. Ces processus ont été mis en œuvre par des acteurs aussi divers que des ONG (Life and peace institute notamment), la Mission des Nations-Unies en RDC (Monusco) ou encore les agences de développement suédoises ou suisse. Mais aucun des territoires visés n’a retrouvé de paix durable. « L’échec général à rendre tangible les accords locaux révèle la faiblesse des interventions pour la paix dans l’Est du Congo », notent les auteurs.

Dans un rapport à paraître analysant le conflit sur les hauts-plateaux (intitulé « Mayhem in the mountains »), Judith Verweijen, Juvénal Twaibu, Moïse Ribakare, Paul Bulambo et Freddy Mwambi Kasongo sont plus critiques encore à l’égard de ce type de processus. Selon eux les « dialogues intercommunautaires peuvent involontairement aboutir à aggraver plutôt qu’atténuer les dynamiques de conflit et de violence ». Parmi les risques évoqués, celui de masquer les conflits internes, de renforcer l’attribution des violences aux communautés (plutôt qu’aux groupes armés eux-mêmes) et ainsi accroître la stigmatisation. Cette logique était visiblement à l’œuvre à l’hôtel Beatrice si l’on en croit certaines conclusions, comme par exemple l’accusation de « facilitation par les Barundi des migrations clandestines et infiltration des étrangers ».

« L’argument développé dans ce rapport est sans doute intéressant, mais dans une situation de crise pareille, les gens s’identifient très fortement à leur communauté » commente une source onusienne qui a souhaité garder l’anonymat. « On ne peut pas nier cette réalité et la forme intercommunautaire peut être utile ».

Interpeace a en tout cas tenté de tenir compte des écueils passés. Consciente des divisions au sein des communautés, l’ONG avait notamment organisé une série de dialogues « intracommunautaires » pour chacune des communautés en 2020 afin d’aplanir les différends et dégager des représentants consensuels. Cela avait toutefois eu certains effets pervers : la conclusion de la réunion intracommunautaire Bembe, en mars 2020, par exemple, a qualifié les Banyamulenge de « Rwandais soi-disant banyamulenge », ce qui n’allait pas dans le sens d’un apaisement.

Manque de coordination

En revanche, le processus a reproduit certains problèmes identifiés dans ces études antérieures, dont le manque de coordination entre les différentes initiatives. Pendant qu’Interpeace menait son processus sur les hauts-plateaux sous financement britannique à partir de janvier 2020, une initiative parallèle, voire concurrente, se développait pour obtenir un cessez-le-feu entre groupes armés du Sud-Kivu : le processus de Murhesa, mené par les ONG Search for common ground (SFC) et Initiative pour un leadership cohésif (ILC) avec des financements des Pays-Bas, de la Suisse et de la Suède, aboutissant à la signature d’un autre cessez-le-feu (également peu respecté) en septembre 2020. Un poste de coordonateur du « peacebuilding » au sein du forum des ONG internationales serait en cours de création pour tenter de résoudre ce problème.

Mais il en était d’autres, comme le déficit de participation des autorités. La plupart des « recommandations » des participants au dialogue s’adressaient ainsi au gouvernement national, comme la gestion du dossier de la commune rurale de Minembwe, la mise en place d’un processus de DDR, ou encore l’établissement d’une feuille de route. Tous les participants auxquels nous avons pu parler ont insisté sur le fait que ce dialogue ne pourra avoir d’effet positif qu’à condition que le gouvernement s’en saisisse. Or les ministres nationaux présents lors du dialogue (celui de l’Intérieur Gilbert Kankonde et de la Défense Aimé Ngoy Mukena) appartiennent à un gouvernement démissionnaire et pourraient être remplacés lors de la nomination du nouveau gouvernement.

Les prochains ministres de l’Intérieur et de la Défense transformeront-ils ces recommandations en programme d’action ? C’est incertain, et il aurait sans doute été préférable que ce dialogue se tienne sous l’égide du nouveau gouvernement. Or le financement octroyé par le FCDO pour ce projet se terminait le 31 mars, ce qui a précipité la tenue des assises. Des discussions ont bien eu lieu en vue d’un report de la fin du financement (et donc de la réunion) à mai, mais elles n’ont pas abouti. « La présidence a été impliquée et c’est d’ailleurs le chef de la maison civile du chef de l’Etat, Bruno Miteyo qui a modéré le dialogue », relativise une source au sein d’Interpeace. « Les futurs ministres seront briefés et poursuivront le processus ».

L’autre catégorie d’acteurs capable d’agir sur le conflit, ce sont les groupes armés eux-mêmes. Or dans le cas des discussions de Kinshasa, ils étaient très minoritaires parmi les invités, n’ont pris que des engagements vagues et surtout, sans qu’il soit certain que les délégués auront la capacité de les faire appliquer au groupe armé qu’ils étaient supposés représenter. Le groupe de Michel Rukunda, alias Makanika, devenu l’un des principaux acteurs armés des hauts-plateaux, récemment renforcés par l’arrivée d’ex-officiers des FARDC, n’était par exemple pas représenté. Selon une source proche des organisateurs, acheminer plus de représentants des groupes armés à Kinshasa présentait des difficultés juridiques et sécuritaires, or les autres participants avaient insisté pour une tenue dans la capitale pour impliquer les élites nationales.

Alors, le processus initié par Interpeace pourrait-il malgré tout engendrer des avancées ? Une des conditions serait que la Monusco, les groupes armés et le futur gouvernement congolais convergent pour se saisir de ses conclusions et les étoffer pour en faire une feuille de route complète, incluant les réformes profondes nécessaires pour sortir de cette situation. Ce dialogue n’était sans doute pas le dernier.

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