Le nouveau programme de désarmement et démobilisation peut-il réussir ?

Armes rassemblées en vue de leur destruction à Goma (Nord-Kivu), en novembre 2013 (Photo MONUSCO/South African Battalion).

Par Reagan El Miviri, analyste au Baromètre sécuritaire du Kivu, et Pierre Boisselet, coordonnateur du Baromètre sécuritaire du Kivu.

Début août, le président de la République, Félix Tshisekedi, a nommé un Coordonateur national à la tête du nouveau programme de Démobilisation, désarmement, relèvement communautaire et stabilisation (DDRCS). Ce type de programme paraît essentiel pour mettre l’est de la RDC sur le chemin de la paix. Cependant, toutes les tentatives de DDR précédentes ont largement échoué. En ira-t-il autrement pour celle-ci ?

Le 7 août 2021, le président Tshisekedi a nommé Emmanuel Tommy Tambwe Rudima au poste de Coordonnateur national du nouveau Programme de Désarmement, Démobilisation et Relèvement communautaire et Stabilisation (P-DDRCS), institué un mois plus tôt. 

Cela faisait des mois, voire des années, que cette annonce était attendue. Depuis l’échec du troisième programme de « Désarmement, démobilisation et réintégration » dans l’est de la RDC (DDR3), qui devait commencer en 2015 mais n’a jamais véritablement vu le jour, le pays n’avait plus de programme de cette nature. En décembre 2019, le Conseil de sécurité des Nations-Unies « demandait » déjà au gouvernement congolais la « nomination d’un coordonnateur principal chargé des questions de désarmement, de démobilisation et de réintégration »

Ce type de programme paraît en effet indispensable pour espérer progresser sur la voie de la paix dans l’est de la RDC.

Pourquoi est-il nécessaire d’avoir un programme de DDR ?

Les approches, principalement militaires, qui ont été privilégiées par Félix Tshisekedi depuis son arrivée à la présidence, en janvier 2019, n’ont toujours pas amené les résultats espérés. Elles ont même parfois contribué à aggraver la situation, comme lors de l’offensive « de grande envergure », lancée contre les Forces démocratiques alliées (ADF) fin octobre 2019, et qui a été suivie par une vague de massacres contre les civils inédite depuis celle de 2014-15.

L’« état de siège », mis en place dans les province de l’Ituri et du Nord-Kivu à partir du 6 mai dernier n’a pas, non plus, permis d’atteindre les résultats escomptés pour l’instant. Celui-ci a essentiellement consisté dans le transfert de très larges parties du pouvoir civil à des gouverneurs, administrateurs de territoire et maires militaires ou policiersOr les massacres de civils se sont poursuivis depuis son entrée en vigueur : au moins 723 civils ont été tués par des acteurs armés au Nord-Kivu et en Ituri depuis le 6 mai (des recoupements sont encore en cours à propos de tueries supplémentaires survenues à cette période). Les ADF, le plus meurtrier des 122 groupes armés répertoriés par le KST dans l’est de la RDC, sont en cause dans la majorité de ces massacres (ils sont impliqués dans la mort d’au moins 396 civils). Ces derniers mois, son rayon d’action s’est notamment déplacé vers les territoires d’Irumu et de Mambasa en province d’Ituri.  L’armée et la police sont quant à eux impliqués dans la mort d’au moins 65 civils.

Conséquence : l’état de siège, qui faisait presque l’unanimité au sein de la classe politique lors de son lancement, fin avril, est désormais critiqué. Pointant l’insuffisance des résultats, et exigeant que le ministre de la Défense vienne s’expliquer, 90 députés nationaux ont ainsi boycotté le vote de la prorogation de l’état de siège, le 3 août

Dans ce contexte, le nouveau « P-DDRCS », pour « Programme de désarmement, démobilisation, relèvement communautaire et stabilisation » pourrait-il faire avancer la paix dans l’est de la RDC ? 

Les négociations engagées, ces derniers mois, entre les FARDC et les groupes armés dans la zone du « petit nord » (les territoires de Nyiragongo, Rutshuru, Masisi, Walikale, et le Sud de celui de Lubero), ont entraîné des redditions. Néanmoins, aucun des principaux chefs de milice ne s’est jusque-là livré aux autorités, ce qui rend ces progrès réversibles. De plus, les redditions antérieures montrent que ces gains sont rarement durables sans programme de DDR correctement financé et organisé permettant une réelle prise en charge des combattants. Les anciens combattants du Nduma defense of Congo-Rénové (NDC-R), cantonnés à Rumangabo (territoire de Rutshuru, Nord-Kivu), ont par exemple plusieurs fois pillé les villages environnant pour obtenir de la nourriture, comme le 25 mai dernier. Bon nombre de “rendus” ont également repris le chemin de la brousse et regagné leur groupe armé. Par ailleurs, en l’absence de programme de DDR pour prendre le relai, la plupart des accords de paix et médiations tentées ces dernières années sont restées lettre morte.

Depuis 2003, au moins trois programmes de DDR ont été organisés dans le pays, sans permettre d’avancées décisives. Une partie significative des membres actuels des groupes armés est passée par ces programmes de DDR, avant de reprendre les armes dans un mouvement de « retour circulaire » et de « recyclage des rebelles ».

Alors, ce nouveau programme de DDRC-S a-t-il des chances de réussir là où les précédents ont échoué ? 

Un nouveau coordonnateur controversé

Les premières réactions à la nomination de Tommy Tambwe au poste de coordonnateur national n’ont pas été très encourageantes. Son profil d’ancien cadre du Rassemblement congolais pour la démocratie (RCD, pour lequel il fut notamment vice-gouverneur du Sud-Kivu) et de dirigeant de l’Alliance de libération de l’est du Congo (Alec), deux rébellions soutenues par le Rwanda, a provoqué de l’hostilité de membres de la société civile. Le docteur Denis Mukwege, prix Nobel de la paix, a fait part de sa « circonspection », estimant « qu’il faudrait rompre avec les politiques visant à accorder des promotions à ceux qui devraient répondre de leurs actes devant la justice ». L’ONG Human Rights Watch (co-fondatrice du KST) a estimé dans un communiqué que cette nomination soulevait « de sérieuses inquiétudes ».

Du côté des groupes armés, la réception n’a pas été beaucoup plus chaleureuse. La Coalition des mouvements pour le changement (CMC), l’une des principales coalitions de milices de la région du « Petit nord », et qui devrait être, à ce titre, une des cibles importantes du P-DDRCS a déclaré son hostilité à cet homme qu’il qualifie de « marionnette » et de « mercenaire des agresseurs de notre pays ».

Au Sud-Kivu, d’où Tommy Tambwe est originaire, cette nomination semble aussi poser problème. Des organisations de la société civile aussi diverses que la Solidarité des jeunes fuliiru (Sojef) et le Comité de coordination des mutualités Banyamulenge, ont dénoncé ce choix.

Le nouveau coordonnateur national du P-DDRCS balaie toutefois ces critiques. Lors d’un entretien avec le KST, à Kinshasa le 1er septembre, il assurait que, dès son premier voyage dans l’est de la RDC sa délégation allait « améliorer les conditions de vie de ceux qui se sont déjà rendus », mais promettait aussi « que de nombreux nouveaux combattants se rendront et seront accueillis. »  Ce voyage devait avoir lieu dans les provinces de « l’Ituri, du Nord-Kivu, du Sud-Kivu, du Tanganyika et du Maniema ».

Les bailleurs soutiendront-ils le nouveau programme ?

Un autre défi l’attend : convaincre les bailleurs de soutenir ce programme. Tommy Tambwe affirme que l’Etat congolais va contribuer par des financements propres à ce programme« Nous avons récupéré 1,1 millions de dollars qui étaient sur les lignes budgétaires du STAREC et du PN-DDRC » [deux institutions que le P-DDRC remplace], a-t-il précisé au KST. « Cela servira pour le fonctionnement immédiat, mais c’est insuffisant. Nous sommes en train de voir avec la Primature pour chercher des crédits supplémentaires au sein du budget déjà voté de 2021. Et puis nous allons élaborer un budget pour 2022. »

Le niveau de soutien de l’Etat reste donc à définir. On peut craindre qu’il demeure insuffisant sans le concours de donateurs étrangers. Le DDR3 avait notamment échoué sur cette question : les bailleurs potentiels, échaudé par les soupçons de corruption et détournement de fonds dans les programmes antérieurs, avaient estimé que les garanties nécessaires n’étaient pas réunies.

La communauté internationale a un a priori favorable à l’égard du nouveau P-DDRC? Lors de la présentation de l’idée d’un DDR communautaire par les gouverneurs du Nord-Kivu, Sud-Kivu et Ituri en octobre 2020, les ambassadeurs de l’Union européenne, des États-Unis d’Amérique, de la Grande Bretagne et du Canada avaient annoncé leur soutien.

Néanmoins, un premier accroc est survenu lors de la publication de l’ordonnance instituant le « P-DDRCS » le 4 juillet. Un diplomate occidental interrogé par le KST a ainsi été désagréablement surpris de constater que la structuration du programme donne moins de pouvoir aux trois provinces les plus touchées par l’insécurité qu’il ne l’espérait : il craint une centralisation du programme qui risque de nuire à son efficacité.

Le profil de Tommy Tambwe a également suscité des inquiétudes de la part des diplomates occidentaux en poste à Kinshasa, inquiétudes renforcées par la réaction de la société civile et des groupes armés. Cependant, aucun pays étranger n’a critiqué publiquement cette nomination, laissant la porte ouverte à une collaboration. Selon une source proche du dossier, les bailleurs ne tenteront pas non plus de faire changer d’avis le président de la République au sujet de sa nomination. Reste toutefois à savoir s’ils seront disposés à financer le programme. 

Le 24 août, à Kinshasa, Tommy Tambwe a rencontré huit délégations diplomatiques (celles des Etats-Unis, du Royaume-Uni, de l’Union européenne et de plusieurs de ses états membres, notamment). Plusieurs sources ayant pris part à cette rencontre indiquent que celle-ci s’est plutôt bien passée : les délégations ont eu le sentiment que leurs préoccupations étaient prises en compte par le nouveau coordonnateur du P-DDRCS et son équipe. Elles doivent, notamment, être invitées à faire partie de son comité de pilotage. 

Mais cela n’a pas résolu tous les problèmes. Selon une source au sein de la Banque mondiale, cette dernière a d’ores et déjà écarté l’idée de financer directement le P-DDRCS. Cela n’exclut pas le financement de projets dans le cadre de ce programme, mais la Banque – et toutes les diplomates avec lesquels le KST a pu échanger – semble vouloir éviter de financer la structure nationale en tant que telle. Ceci pourrait, à terme, poser des problèmes en affaiblissant la capacité du P-DDRCS à administrer l’ensemble, avec notamment la réalisation de tâches telles que l’identification et le suivi des combattants démobilisés. Ces bailleurs n’excluent cependant pas de fournir un appui technique au programme, de même que la Monusco, qui s’est s’est également engagée à soutenir le nouveau dispositif

Quelle stratégie adopter ? 

Pour que le P-DDRCS fonctionne, il lui faudra aussi une stratégie capable de tenir compte des échecs précédents.

Il a quelques arguments en sa faveur. Tout d’abord, le contexte politique a changé par rapport aux précédents programmes : après 18 ans de règne de Joseph Kabila, l’accession à la tête du pays d’un président qui n’a pas participé aux conflits armés de ces deux dernières décennies constitue une fenêtre d’opportunité pour convaincre les groupes armés de déposer les armes. 

La lutte contre le régime de Joseph Kabila a longtemps été avancée par les leaders de groupes armés comme une justification de leur combat. Dès l’arrivée à la présidence de Félix Tshisekedi, en janvier 2019, plusieurs groupes avaient spontanément émis la volonté de rejoindre un processus de DDR afin de « servir » le pays

Ensuite, si on peut s’interroger sur la pertinence de l’état de siège pour lutter contre l’insécurité dans l’est, celui-ci signale la volonté du pouvoir d’agir sur cette question. Comme le soulignait le porte-parole du gouvernement dans l’émission Débat africain, l’état de siège mise sur un effet psychologique : il montre un engagement du gouvernement à mettre fin à l’activisme de groupes armés dans les provinces concernées. 

Autre atout du programme P-DDRCS : il est le fruit de la fusion entre le STAREC et le Programme national de DDR, deux institutions qui relevaient auparavant de deux ministères différents (Plan pour le Starec et Défense pour le PN-DDR), ce qui engendrait des doublons et conflits de compétence. 

Pour autant, les compétences dans la conduite de la politique sécuritaire de l’Etat congolais dans l’est n’ont pas été entièrement clarifiées. Elles resteront éclatées entre le P-DDRCS, relevant de la présidence, le ministère de la défense, occupé par Gilbert Kabanda, et le Mécanisme de suivi de l’accord d’Addis-Abeba (MNS), dirigé par Claude Ibalanky.

Reste enfin à mettre sur pied une stratégie précise et convaincante. Ce programme se veut « communautaire ». Cela paraît être une piste intéressante. Dans « trancher le nœud gordien de l’insécurité », le Rift Valley Institute argumentait, en 2013, que le précédent programme était insuffisamment communautaire. Les auteurs notaient qu’en ciblant les combattants seulement, le DDR n’a pas facilité les efforts de réconciliation car « les communautés qu’ils regagnaient ont eu l’impression que l’on récompensait ceux qui avaient pris les armes en leur donnant de l’argent et une formation professionnelle. » 

Lors de son premier voyage dans l’est de la RDC, Tommy Tambwe devrait « mettre en place dans chaque province des « Cadre de concertation pour la paix et d’appui au programme (CCAP) avec les autorités, la société civile, les chefs coutumiers, les confessions religieuses, les mutualités tribales, les ONGs, des jeunes, des femmes, etc », a-t-il indiqué au KST. « On ne veut pas qu’on vienne nous dire après « on n’a pas été associés au processus” », a-t-il ajouté.

Néanmoins, la stratégie elle-même doit encore être développée avec les techniciens de la Monusco, a-t-il précisé. 

Le dilemme de la réintégration

Cette stratégie se heurtera immanquablement à la réinsertion sociale des combattants dans les communautés et à la question de leur éventuelle intégration dans l’armée.

L’offre d’alternatives économiques aux ex-combattants est une composante essentielle de la réinsertion dans la communauté. Cependant, ces alternatives doivent être adaptées. Par le passé, les programmes de réinsertion ont orienté les ex-combattants vers des activités (moulins,  salons de coiffure etc) mal adaptées car ils n’avaient pas les compétences nécessaires à leur gestion.

Par ailleurs, l’ordonnance instituant le DDRCS précise que l’intégration dans l’armée ne se fera que sur une base individuelle : une façon d’écarter la possibilité d’intégration collectives, qui ont eu lieu par le passé. Cette intégration militaire est l’une des lignes rouges de la communauté internationale  et de la société civile car, estiment-elles, elle perpétue le cycle de violence et l’impunité en créant une incitation à prendre les armes pour bénéficier à terme de ce type de programme. 

Cependant cette intransigeance risque d’être difficile à appliquer, notamment pour les groupes armés qui ont déjà commencé un processus de démobilisation. C’est par exemple le cas de l’Union des Patriotes pour la libération du Congo (UPLC) ou encore Front des Résistance patriotique de l’Ituri (FRPI) qui ont reçu la promesse d’être réintégrés dans l’armée, avec reconnaissance de leurs grades. C’est sur cette base qu’ils ont accepté de se cantonner. L’espoir d’une amnistie et d’intégration au sein des FARDC est par ailleurs souvent l’une des motivations principales conduisant les groupes armés à se rendre. Selon certains rapports, le chef historique du Nduma defense of Congo-Rénové (NDC-R) Guidon Shimiray aurait encore récemment émis ce type de condition avant d’envisager sa reddition. 

Les nouveaux animateurs du P-DDRCS devront donc tout à la fois convaincre des bailleurs sceptiques de leur capacité de construire un programme efficace, puis réussir sa mise en œuvre ; rompre avec les pratiques du passé tout en trouvant le moyen de motiver les combattants à se rendre. Cela ne sera pas une mince affaire. 

[Blog invité] Le NDC-Rénové détrône Guidon, qui avait détrôné Sheka

Le bastion de Guidon Shimiray se situait sur le territoire de Walikale (photo). Monusco / Kevin Jordan

Christoph Vogel est un chercheur et enquêteur spécialisé sur les groupes armés en RDC. Ancien membre du groupe d’experts du Conseil de sécurité des Nations unies sur la RDC, il travaille actuellement pour le Conflict research programme de la London School of Economics (Royaume-Uni) et à l’Université de Gand (Belgique).

 

Le 8 juillet au soir, près de Pinga, dans l’un de ses principaux quartiers généraux, le Nduma défense of Congo-Rénové (NDC-R) a annoncé la destitution de son commandant en chef, Guidon Shimiray Mwissa. Dans un communiqué signé par le porte-parole du mouvement, Désiré Ngabo, le NDC-R a annoncé que les adjoints de Guidon, Gilbert Bwira et Mapenzi Likuhe, prenaient la tête du groupe.

La formulation du communiqué est particulièrement frappante : elle recycle presque littéralement le texte de Guidon Shimiray de 2014, après avoir pris le contrôle de l’ancienne rébellion du NDC de Sheka Ntabo Ntaberi dans la région de Walikale au Nord-Kivu.

Comme un récent rapport du Groupe d’études sur le Congo (GEC) a tenté de le montrer méticuleusement, l’histoire du NDC-R est exemplaire pour comprendre les conflits et la mobilisation armée dans l’est du Congo. Le plus souvent, l’émergence, l’évolution et la disparition des belligérants dans cette région sont guidées par une combinaison de facteurs. Dans le cas du NDC et du NDC-R, il s’agit de l’imbrication des relations politiques, commerciales et sociales et de l’environnement géopolitique plus large dans lequel le mouvement a pu opérer. Bien que l’on ne sache pas encore très bien dans quelle direction le NDC-R se dirige et qui prendra sa tête, on peut tirer des enseignements intéressants de la trajectoire du groupe et de sa scission (plus ou moins) soudaine.

Grands ou petits, la plupart des groupes armés présents dans le paysage (in)sécuritaire très fragmenté de l’est du Congo – des décomptes récents suggèrent qu’on y trouve bien plus d’une centaine de belligérants clairement identifiables – sont sensibles aux développements qui se produisent dans leur environnement. Il peut s’agir de la politique locale et provinciale, du rôle et du positionnement des chefs coutumiers et des commandants de l’armée dans leur région et de nombreuses autres dynamiques. Dans le passé, le NDC et le NDC-R ont fortement réagi aux interférences extérieures dans l’élaboration de leur propre structure et stratégie. Les élites militaires, coutumières et politiques ont joué un rôle crucial en aidant Guidon et Bwira à prendre la relève de Sheka, et Mapenzi à quitter l’Alliance des patriotes pour un Congo libre et souverain (APCLS) de Janvier Karairi pour intégrer la plupart de ses troupes au sein du NDC-R. À en juger par cette tradition, il est très peu probable que Bwira et Mapenzi ait renversé Guidon sans un soutien similaire.

La grande question qui se pose désormais est celle de la force des troupes. Ni le GEC, ni les analystes congolais, ni le Groupe d’experts des Nations unies n’ont fourni de chiffres précis, mais on peut affirmer sans risque que le NDC-R compte entre 1000 et 5000 éléments (cette fourchette semble énorme, mais les décomptes plus précis ont tendance à être erronés comme le montrent de nombreux exemples passés), pris ensemble et incluant des alliés semi-autonomes tels que l’Union des patriotes pour la défense des innocents (UPDI-Mazembe) de Kitete Bushu. Quelle proportion de ces troupes (et leur approvisionnement respectif, leurs positions, etc.) peuvent rester fidèles à Guidon, et qui va passer du côté de Mapenzi et Bwira ? Il faudra surement plusieurs jours pour répondre à cette question.

À ce jour, la seule chose qui soit claire est que des combats fratricides ont éclaté dans un certain nombre d’endroits, notamment à Pinga, Mweso, Kashuga et près de JTN/Katsiru. Cette liste n’est peut-être pas exhaustive. Dans certains endroits, l’armée congolaise – qui n’est pas connue pour sa position particulièrement dure à l’égard du NDC-R dans le passé – affronte des unités du groupe. Dans d’autres endroits, la coalition qui lie les Nyatura du Coalition des mouvements pour le changement (CMC) aux Forces démocratiques de libération du Rwanda (FDLR) et à l’APCLS, reprend des positions récemment perdues au profit du NDC-R. Comme lors d’autres scissions, il est probable qu’un grand nombre de combattants de la base ne savent pas nécessairement qui il vont rejoindre car c’est souvent le fruit du hasard et dépendant de l’affectation à tel ou tel endroit à un moment donné (ce qui a été le cas lorsque le Conseil national pour la renaissance et la démocratie [CNRD] s’est séparé des FDLR en 2016). Néanmoins, étant donné les rumeurs de longue date sur des dissensions internes et un affrontement imminents, certains préparatifs pourraient avoir été faits par les commandants des deux camps.

En attendant, les populations de Walikale, Masisi, Rutshuru et Lubero vivent dans une grande confusion après avoir vécu pendant des années sous un contrôle assez stable, semblable à celui d’une l’armée, caractérisé par le système de taxation illégale (le fameux système des « jetons ») le plus efficace mis au point par des acteurs non étatiques depuis l’époque des FDLR. Dans une région où les changements de contrôle et de modèle de gouvernance sont légion, le pouvoir du NDC-R représentait en de nombreux endroits une forme de stabilité – malgré la violence qu’il entraînait. Ce que nous pourrions voir dans les semaines à venir pourrait être soit :

  1. une atomisation du contrôle armé de la zone occupée par le NDC-R, si celui-ci s’effondre effectivement (cela dépendra du degré d' »intégration » et de l’importance du charisme de Guidon pour le mouvement)
  2. un scénario « d’impasse » dans lequel les deux factions pourraient continuer à s’affronter
  3. l’annihilation rapide d’une aile par l’autre.

Ces scénarios ne prennent pas en compte la réaction des FARDC (en particulier celle des unités qui ont été proches du NDC-R jusqu’à présent) ni celle d’autres groupes armés puissants (notamment le type d’alliance qui unit la coalition CMC/FDLR/APCLS aux Forces patriotiques populaires, Armée du peuple [FPP-AP], la branche de Mazembe qui critique le NDC-R et qui était auparavant alliée aux FDLR).

Si au cours du mois dernier, les combats entre la coalition élargie autour du NDC-R et celle autour du CMC et des FDLR à Rutshuru et Lubero ont semblé être un retour à la situation qui a prévalu tout au long de 2016, la scission du NDC-R pourrait provoquer une entrée dans un territoire inconnu en termes d’implications sécuritaires immédiates. Enfin, une dernière question est celle du sort de Guidon Shimiray lui-même : finira-t-il par être capturé et soumis à un procès militaire comme son prédécesseur Sheka ? Ou se réinventera-t-il lui-même et ses alliances sur le terrain ?

Ce billet de blog a été initialement publié en anglais sur le site suluhu.org.